我國(guó)出臺(tái)外國(guó)國(guó)家豁免法 涉外法治建設(shè)的里程碑

2023年9月1日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過《中華人民共和國(guó)外國(guó)國(guó)家豁免法》，國(guó)家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布，自2024年1月1日起施行。外國(guó)國(guó)家豁免法確立了我國(guó)的外國(guó)國(guó)家豁免制度，授權(quán)我國(guó)法院在特定情形下管轄以外國(guó)國(guó)家為被告的民事案件。這是我國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的又一里程碑。

一、深刻認(rèn)識(shí)出臺(tái)外國(guó)國(guó)家豁免法的國(guó)際法律背景

(資料圖片僅供參考)

國(guó)家豁免是各國(guó)普遍接受的國(guó)際法原則。外國(guó)國(guó)家豁免是指外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)免于另一國(guó)法院的司法程序。外國(guó)國(guó)家豁免是法院地國(guó)領(lǐng)土管轄權(quán)的例外，其理論基礎(chǔ)是國(guó)家主權(quán)平等這一國(guó)際法基本原則，即基于平等者之間無管轄權(quán)，一國(guó)不能凌駕于另一國(guó)之上，一國(guó)法院不得對(duì)另一國(guó)進(jìn)行司法管轄、審判，或?qū)ζ湄?cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施。外國(guó)國(guó)家豁免限于程序上免于法院司法管轄，并不意味著免除實(shí)體法上的責(zé)任，實(shí)踐中可通過該外國(guó)放棄豁免或循外交渠道等方式追究責(zé)任。

歷史上，各國(guó)在理論上和實(shí)踐中曾普遍承認(rèn)和支持絕對(duì)國(guó)家豁免制度，即一國(guó)的所有行為及其全部財(cái)產(chǎn)，在另一國(guó)法院均不受司法管轄和免于強(qiáng)制措施。

二戰(zhàn)后，隨著國(guó)家作為平等民事主體大量參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等商業(yè)活動(dòng)，一國(guó)公民和企業(yè)與外國(guó)國(guó)家之間的糾紛隨之增加。為保障本國(guó)公民和企業(yè)在與外國(guó)國(guó)家商業(yè)活動(dòng)中的權(quán)益，先是美歐發(fā)達(dá)國(guó)家，隨后一批發(fā)展中國(guó)家也逐步轉(zhuǎn)向限制國(guó)家豁免制度，即把國(guó)家行為分為主權(quán)行為和非主權(quán)行為，把國(guó)家財(cái)產(chǎn)分為主權(quán)財(cái)產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)財(cái)產(chǎn)，只有主權(quán)行為和主權(quán)財(cái)產(chǎn)享有豁免，非主權(quán)行為和商業(yè)活動(dòng)財(cái)產(chǎn)不享有豁免。

經(jīng)過幾十年發(fā)展，現(xiàn)在世界上絕大多數(shù)國(guó)家都奉行限制國(guó)家豁免制度。限制國(guó)家豁免制度已成為國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的法律制度。

二、深刻認(rèn)識(shí)出臺(tái)外國(guó)國(guó)家豁免法的里程碑意義

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在國(guó)家豁免問題上實(shí)施絕對(duì)國(guó)家豁免政策，即我國(guó)法院不管轄以外國(guó)國(guó)家為被告或針對(duì)外國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的案件。在此情況下，我國(guó)當(dāng)事人如與外國(guó)國(guó)家發(fā)生商業(yè)糾紛，我方正當(dāng)權(quán)益難以通過我國(guó)法院得到有效保護(hù)。同時(shí)，大部分國(guó)家實(shí)施限制國(guó)家豁免制度。這就形成外國(guó)法院可以管轄我國(guó)國(guó)家，而我國(guó)法院卻不能管轄外國(guó)國(guó)家的不對(duì)等局面。

黨的十八大以來，黨中央高度重視涉外法治建設(shè)，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，運(yùn)用法治方式保障對(duì)外開放，維護(hù)國(guó)家和人民利益，外國(guó)國(guó)家豁免法應(yīng)運(yùn)而生。該法立足我國(guó)實(shí)際需要，適時(shí)調(diào)整國(guó)家豁免政策，將相關(guān)政策和法律制度從“絕對(duì)國(guó)家豁免”轉(zhuǎn)向“限制國(guó)家豁免”，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

(一)這是貫徹落實(shí)習(xí)近平外交思想和習(xí)近平法治思想的重大成果。黨的二十大報(bào)告提出，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。出臺(tái)外國(guó)國(guó)家豁免法，完善外國(guó)國(guó)家豁免制度，有利于提高我國(guó)涉外工作法治化水平，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)這是踐行立法為民、維護(hù)公民和企業(yè)正當(dāng)權(quán)益的重要舉措。隨著我國(guó)對(duì)外開放不斷擴(kuò)大，我國(guó)公民和企業(yè)與外國(guó)國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)交往與合作越來越頻繁，正當(dāng)權(quán)益受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)和依法維權(quán)的需求增大。我國(guó)和外國(guó)在國(guó)家豁免制度上存在不對(duì)等局面，不利于我國(guó)公民和企業(yè)運(yùn)用法律手段維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。外國(guó)國(guó)家豁免法出臺(tái)后，我國(guó)法院可以依法在特定情形下受理以外國(guó)國(guó)家為被告的民事案件，為我國(guó)公民和企業(yè)增加救濟(jì)渠道，提供更完善法律保障，為更高水平“走出去”保駕護(hù)航。

(三)這是服務(wù)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展、助力高水平對(duì)外開放的有力保障。當(dāng)前，各國(guó)普遍將采取限制國(guó)家豁免制度作為融入經(jīng)濟(jì)全球化、促進(jìn)對(duì)外開放的法治手段。黨的二十大報(bào)告提出，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國(guó)策，堅(jiān)定奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略。出臺(tái)外國(guó)國(guó)家豁免法，有助于完善我國(guó)營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)高水平對(duì)外開放，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

(四)這是堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的迫切需要。近年來，一些外國(guó)法院受理反華勢(shì)力針對(duì)我國(guó)國(guó)家的誣告濫訴，甚至叫囂要?jiǎng)儕Z我國(guó)根據(jù)國(guó)際法應(yīng)享有的國(guó)家豁免。制定出臺(tái)外國(guó)國(guó)家豁免法，為我國(guó)進(jìn)行對(duì)等反制提供堅(jiān)實(shí)法律依據(jù)，并可發(fā)揮防范、警示和震懾作用，是在更高水平上運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。

三、全面把握外國(guó)國(guó)家豁免法的核心要義

外國(guó)國(guó)家豁免法立足我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，并參考國(guó)際條約、其他國(guó)家豁免立法和實(shí)踐，明確外國(guó)國(guó)家在我國(guó)法院享有管轄豁免、其財(cái)產(chǎn)享有司法強(qiáng)制措施豁免的原則，同時(shí)也規(guī)定了外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)不享有豁免的一些例外情形。該法共23條，主要規(guī)定以下內(nèi)容：

(一)確立外國(guó)國(guó)家管轄豁免的原則與例外。該法在規(guī)定維護(hù)國(guó)家主權(quán)平等的基礎(chǔ)上，明確外國(guó)國(guó)家原則上在我國(guó)法院享有管轄豁免，但在以下例外情形下不享有管轄豁免，包括外國(guó)明示和默示接受管轄，以及商業(yè)活動(dòng)爭(zhēng)議、勞動(dòng)和勞務(wù)相關(guān)合同爭(zhēng)議、相關(guān)人身和財(cái)產(chǎn)損害爭(zhēng)議、財(cái)產(chǎn)性爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、仲裁爭(zhēng)議等外國(guó)國(guó)家非主權(quán)行為引發(fā)的訴訟，我國(guó)法院可以行使管轄權(quán)。

(二)確立外國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)免于司法強(qiáng)制措施的原則和例外。該法規(guī)定外國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)原則上免于司法強(qiáng)制措施，但在以下三類例外情形下不享有司法強(qiáng)制措施豁免，包括：一是外國(guó)國(guó)家明示放棄豁免，二是外國(guó)國(guó)家指定財(cái)產(chǎn)用于執(zhí)行，三是為執(zhí)行我國(guó)法院的生效裁判，且外國(guó)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)位于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)、用于商業(yè)活動(dòng)并與訴訟有聯(lián)系的情形。以下六類外國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)不應(yīng)視為商業(yè)活動(dòng)財(cái)產(chǎn)：外交財(cái)產(chǎn)、軍事財(cái)產(chǎn)、央行財(cái)產(chǎn)、文化遺產(chǎn)或檔案、科學(xué)文化或歷史價(jià)值物品、非用于商業(yè)活動(dòng)的其他財(cái)產(chǎn)。此外還規(guī)定，外國(guó)國(guó)家接受我國(guó)法院管轄，不視為放棄司法強(qiáng)制措施豁免。

(三)確立外國(guó)國(guó)家豁免法的適用范圍。一方面，該法規(guī)定了適用于該法的外國(guó)國(guó)家的定義，包括外國(guó)國(guó)家本身、外國(guó)國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)和組成部分以及代表外國(guó)國(guó)家行使主權(quán)權(quán)力的組織和個(gè)人。另一方面，該法規(guī)定了國(guó)際法上的其他幾類豁免制度不適用該法，包括高級(jí)官員的個(gè)人豁免、外交人員豁免、領(lǐng)事人員豁免、特別使團(tuán)人員豁免、駐國(guó)際組織代表團(tuán)豁免、國(guó)際會(huì)議代表團(tuán)豁免等。上述豁免由我國(guó)其他法律及國(guó)際條約和習(xí)慣國(guó)際法予以保障。

(四)確立適用于外國(guó)國(guó)家豁免案件的特殊訴訟程序。該法規(guī)定，法院審理涉及外國(guó)國(guó)家的案件原則上適用我國(guó)民事訴訟法及相關(guān)法律。同時(shí)，鑒于外國(guó)國(guó)家作為案件當(dāng)事方的特殊性，該法對(duì)國(guó)家豁免案件中的送達(dá)、缺席判決等特殊程序作了專門規(guī)定。

(五)明確外交部在處理外國(guó)國(guó)家豁免案件中的作用。該法規(guī)定，外交部就案件中相關(guān)國(guó)家是否構(gòu)成外國(guó)主權(quán)國(guó)家、外交照會(huì)是否送達(dá)及何時(shí)送達(dá)等有關(guān)國(guó)家行為的事實(shí)問題向法院出具的證明文件，法院應(yīng)當(dāng)采信。該法并規(guī)定，外交部可就涉及外交事務(wù)等重大國(guó)家利益的問題向法院出具意見。

(六)確立對(duì)等原則。國(guó)際法是國(guó)家間的相互關(guān)系法，對(duì)等互惠是國(guó)際法的本質(zhì)。在立法中規(guī)定對(duì)等原則符合國(guó)際慣例，英國(guó)、澳大利亞、新加坡、俄羅斯等國(guó)豁免立法均有類似規(guī)定。這也符合我國(guó)立法實(shí)踐，我國(guó)民事訴訟法、外交特權(quán)與豁免條例、領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例等也有相關(guān)規(guī)定。該法結(jié)合我國(guó)相關(guān)立法和各國(guó)立法，規(guī)定外國(guó)給予我國(guó)國(guó)家及財(cái)產(chǎn)的豁免待遇低于該法規(guī)定的，我國(guó)實(shí)行對(duì)等原則。

四、準(zhǔn)確把握外國(guó)國(guó)家豁免法的特點(diǎn)

第一，該法是首次全面確立我國(guó)的外國(guó)國(guó)家豁免制度的開創(chuàng)性立法。此前，我國(guó)2005年通過的外國(guó)中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法主要涉及外國(guó)央行財(cái)產(chǎn)這一具體領(lǐng)域的國(guó)家豁免問題，我國(guó)參加的1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》涉及軍艦和政府公務(wù)船舶豁免問題。外國(guó)國(guó)家豁免法第一次以國(guó)內(nèi)立法形式確立了外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)在我國(guó)法院享有豁免的基本原則，并明確了我國(guó)法院管轄外國(guó)國(guó)家的具體例外情形及相關(guān)司法程序。

第二，該法是符合國(guó)際通行做法的涉外立法。目前，包括美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本、南非、巴基斯坦、阿根廷等絕大多數(shù)國(guó)家通過制定國(guó)內(nèi)法律，參加《聯(lián)合國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》《國(guó)家豁免歐洲公約》或確立司法判例等形式實(shí)施限制國(guó)家豁免制度。上述制度的核心內(nèi)容是，外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)在本國(guó)法院原則上享有豁免，僅在少數(shù)例外情形下不享有豁免。外國(guó)國(guó)家豁免法采取“豁免是原則，不豁免是例外”的立法體例，明確外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)在我國(guó)法院原則上享有豁免，僅在明確規(guī)定的少數(shù)例外情形下不享有豁免，合理確定了不給予外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)豁免待遇的例外范圍，完全符合國(guó)際通行做法。

第三，該法是體現(xiàn)國(guó)際法上國(guó)家主權(quán)平等原則的立法。該法第一條開宗明義表明，立法目的包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)平等。這意味著，一方面，我國(guó)法院將依據(jù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)依法行使管轄權(quán)，維護(hù)我國(guó)法院對(duì)外國(guó)國(guó)家的非主權(quán)行為和商業(yè)活動(dòng)財(cái)產(chǎn)的司法權(quán)，保護(hù)我國(guó)當(dāng)事人合法權(quán)益;另一方面，我國(guó)法院充分尊重外國(guó)國(guó)家的主權(quán)平等，就其主權(quán)行為和主權(quán)財(cái)產(chǎn)給予豁免，促進(jìn)對(duì)外友好交往。

第四，該法是具有司法和外交雙重屬性的立法。國(guó)家豁免問題既涉及法院處理的法律解釋適用問題，也涉及外交部門處理的外交事務(wù)等重大國(guó)家利益。該法第十九條規(guī)定在處理外國(guó)國(guó)家豁免案件中，外交部門就有關(guān)國(guó)家行為的事實(shí)問題、涉及外交事務(wù)等重大國(guó)家利益的問題發(fā)揮一定作用。這有利于確保國(guó)家外交政策的統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家間關(guān)系穩(wěn)定。

第五，該法是涉及外國(guó)國(guó)家的民事訴訟特別法。該法對(duì)我國(guó)法院管轄涉及外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)的民事案件作出規(guī)范，與我國(guó)民事訴訟法的關(guān)系是特別法與一般法。為確保該法與民事訴訟法有效銜接，該法第十六條規(guī)定，“對(duì)于外國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)民事案件的審判和執(zhí)行程序，本法沒有規(guī)定的，適用中華人民共和國(guó)的民事訴訟法律以及其他相關(guān)法律的規(guī)定。”

法治興則民族興，法治強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。法律的生命在于實(shí)施。我們要充分發(fā)揮外國(guó)國(guó)家豁免法的作用，加強(qiáng)銜接協(xié)調(diào)，做好貫徹落實(shí)，以法治思維、法治方式服務(wù)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，維護(hù)人民權(quán)益，為全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

(作者為外交部條法司司長(zhǎng))

《 人民日?qǐng)?bào) 》( 2023年09月04日 15 版)